2017 — Обобщение практики рассмотрения заявлений о применении мер предварительной защиты по административному иску

ОБОБЩЕНИЕ
ПРАКТИКИ РАССМОТРЕНИЯ ЗАЯВЛЕНИЙ О ПРИМЕНЕНИИ МЕР ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ИСКУ
В соответствии с планом работы Белгородского областного суда на 2-й квартал 2017 года проведено обобщение судебной практики рассмотрения судами области в 2016 году заявлений о применении мер предварительной защиты по административному иску.
Главой 7 КАС РФ регламентирован порядок применения мер предварительной защиты в рамках административного процесса, которые, по сути, являются аналогом мер обеспечения иска (гл. 8 АПК РФ, гл. 13 ГПК РФ).
В соответствии с ч. 1 ст. 85 КАС РФ по заявлению о применении мер предварительной защиты административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц, суд может принять меры предварительной защиты по административному иску.

1. По заявлению о применении мер предварительной защиты административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц, суд может принять меры предварительной защиты по административному иску в случае, если:
1) до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление;
2) защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер.
В соответствии с ч. 2 ст. 85 КАС РФ в рамках принятия мер предварительной защиты по административному иску суд может:
— приостановить полностью или в части действие оспариваемого решения;
— запретить совершать определенные действия;
— принять иные меры, если самим Кодексом не предусмотрен запрет на принятие мер предварительной защиты по определенным категориям административных дел.
К иным мерам предварительной защиты, которые могут быть приняты судом, в частности, относятся:
наложение ареста на имущество, принадлежащее административному ответчику и находящееся у него или других лиц;
возложение на административного ответчика, других лиц, в том числе не являющихся участниками судебного процесса, обязанности совершить определенные действия или воздержаться от совершения определенных действий;
приостановление взыскания по исполнительному документу, оспариваемому в судебном порядке (п. 27 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»).
Согласно п. 50 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.11.2015 № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства» при оспаривании постановления судебного пристава-исполнителя об оценке, передаче на реализацию имущества должника или при оспаривании стоимости объекта оценки, указанной оценщиком в отчете, суд вправе приостановить исполнительное производство либо принять меру предварительной защиты, обеспечительную меру в виде установления запрета на совершение действий, направленных на реализацию соответствующего имущества.
Кроме того, в КАС РФ имеет место конкретизация мер по определенным категориям, в частности:
— по административному иску об оспаривании нормативного правового акта суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца; принятие иных мер не допускается (ст. 211 КАС РФ);
— по административным делам об оспаривании решений, действий органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд вправе приостановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному истцу, или приостановить совершение в отношении административного истца оспариваемого действия (ст. 223 КАС РФ);
— по административным делам о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, о прекращении деятельности средств массовой информации суд может применить меры предварительной защиты по административному исковому заявлению о приостановлении деятельности в виде:
1) приостановления деятельности соответствующих организации и объединения, средства массовой информации;
2) приостановления выпуска и (или) реализации соответствующего печатного издания либо распространения материалов;
3) наложения ареста на имущество соответствующих организации, объединения;
4) запрещения совершения определенных действий, связанных с деятельностью соответствующих организации, объединения, средства массовой информации (ч. 2 ст. 263 КАС РФ);
— по административному исковому заявлению о взыскании обязательных платежей и санкций суд вправе наложить арест на имущество административного ответчика в размере, не превышающем объема заявленных требований (ст. 288 КАС РФ).
Меры предварительной защиты по административному иску должны быть соотносимы с заявленным требованием и соразмерны ему (ч. 3 ст. 86 КАС РФ).
Заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску может быть подано в суд одновременно с административным исковым заявлением или до рассмотрения административного дела по существу, а также до вступления решения в законную силу (ч.1 ст. 86 КАС РФ).
До предъявления административного искового заявления в суд и принятия его к производству судьей меры предварительной защиты по административному иску не принимаются (п. 27 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»).
Частью 2 ст. 86 КАС РФ предусмотрен перечень сведений, которые должны содержаться в заявлении о применении мер предварительной защиты по административному иску.
В случае, если заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску не соответствует требованиям, предусмотренным ст. 86 настоящего Кодекса, суд оставляет это заявление без движения на основании ст. 130 настоящего Кодекса, о чем немедленно сообщает лицу, его подавшему.
Заявление о применении мер предварительной защиты рассматривается судьей единолично без извещения лиц, участвующих в деле, не позднее следующего рабочего дня после дня поступления его в суд или после устранения в заявлении выявленных судом недостатков.
В результате рассмотрения заявления судья выносит определение о применении мер предварительной защиты либо об отказе в их применении, копии которого незамедлительно направляются лицам, участвующим в деле.
Определение суда о применении мер предварительной защиты по административному иску приводится в исполнение немедленно в порядке, установленном для исполнения судебных актов.
В соответствии с ч. 1 ст. 89 КАС РФ меры предварительной защиты по административному иску могут быть отменены судом по своей инициативе либо по заявлению лиц, участвующих в деле.
Как следует из ч. 1 ст. 90 КАС РФ, на определения суда о применении мер предварительной защиты по административному иску или об отказе в этом, об отмене мер предварительной защиты по административному иску или об отказе в этом может быть подана частная жалоба. Жалоба на названные определения судов апелляционной инстанции подается в порядке, установленном ст. 319 КАС РФ.
По общему правилу подача частной жалобы не приостанавливает исполнение определения о применении мер предварительной защиты, за исключением подачи частной жалобы на определение суда об отмене мер предварительной защиты по административному иску.
В случае отказа в удовлетворении административного иска принятые меры предварительной защиты по нему сохраняются до вступления в законную силу решения суда. Однако суд одновременно с принятием такого решения или после этого может вынести определение об отмене мер предварительной защиты по административному иску. В случае удовлетворения административного иска принятые меры предварительной защиты сохраняются до исполнения решения суда (ч. 3 ст. 89 КАС РФ).
Так, за 2016 год судами Белгородской области рассмотрено всего 24 заявления о применении мер предварительной защиты, из них 6 удовлетворены, в удовлетворении 18 отказано. В частности, таких заявлений рассмотрено:
Октябрьским районным судом г. Белгорода — 8 (одно удовлетворено, в удовлетворении семи отказано);
Алексеевским районным судом — 3 (одно удовлетворено, в удовлетворении двух отказано);
Яковлевским районным судом — 1 (в удовлетворении отказано);
Белгородским районным судом — 3 (в удовлетворении отказано);
Корочанским районным судом — 4 (три удовлетворено, в удовлетворении одного отказано);
Свердловским районным судом — 3 (одно удовлетворено, в удовлетворении двух отказано);
Грайворонским районным судом — 2 (в удовлетворении отказано).
Остальными судами области в 2016 году такие заявления не рассматривались.
22 заявления о применении мер предварительной защиты имели место в рамках административных исков, поданных в порядке главы 22 КАС РФ (в том числе это требования об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя).
Два заявления поданы по искам о взыскании обязательных платежей и санкций.
По иным категориям административных исков такие заявления не подавались.
Механизм предварительной защиты заключается в принятии мер, с помощью которых гарантируется в дальнейшем исполнение судебных решений и обеспечивается защита административного истца на период рассмотрения дела.
По смыслу положений ст.ст. 85, 87 КАС РФ определение о применении мер предварительной защиты должно выноситься не только на основе достоверно установленных фактов, но и на основе доказанности истцом высокой степени вероятности существования явной опасности и других условий удовлетворения ходатайства и, соответственно, должно быть мотивированным.
Анализ определений о применении мер предварительной защиты по административному иску показал, что в большинстве случаев они выносятся в соответствии с требованиями закона.
Однако имеют место и случаи принятия немотивированных судебных актов, принятия мер предварительной защиты в отсутствие к тому законных оснований.
1.Например, Алексеевским районным судом по административному иску Белгородской таможни к Стребкову А.И. о взыскании таможенных платежей выводы об аресте принадлежащего административному ответчику автомобиля мотивированы тем, что административный ответчик является гражданином Украины, имеет реальную возможность выехать из РФ, скрыть свое имущество, чем сделает невозможным исполнение будущего судебного решения в случае удовлетворения административного иска.
Однако, Октябрьский районный суд г. Белгорода в аналогичной ситуации, принимая по заявлению ИФНС России по г. Белгороду меры предварительной защиты в виде запрета административному ответчику Рачевской Л.Д. совершать действия по отчуждению земельного участка, выводы о том, что непринятие мер предварительной защиты может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного решения, не мотивировал.
2. ОАО «Агроснаб», ООО «Техноснаб» обратились в Свердловский районный суд г. Белгорода, ссылаясь на то, что судебным приставом-исполнителем в рамках исполнительного производства, возбужденного в отношении ЗАО «Архипелаг», арестовано имущество должника (бензин АИ-92-К5-ЕВРО 124000 л.), находящееся на территории ООО «Торговый Дом «Юкон»; 26.08.2016 вынесено постановление о назначении исполнительных действий по изъятию арестованного имущества, с целью его реализации.
Ссылаясь на то, что проезд специальной техники для погрузки арестованного имущества возможен только через территорию ОАО «Агроснаб», ООО «Техноснаб» (не являющихся участниками исполнительного производства), судебный пристав-исполнитель обязал пунктами 2,3 названного постановления руководителей ОАО «Агроснаб», ООО «Техноснаб» обеспечить беспрепятственный проезд к арестованному имуществу.
При этом разъяснил, что в соответствии с положениями главы 2 ГК РФ, в случае не предоставления беспрепятственного доступа в назначенное время, убытки, понесенные сторонами исполнительного производства, а также службой судебных приставов, будут взысканы в порядке искового производства.
ОАО «Агроснаб», ООО «Техноснаб» просили признать названное постановление незаконным, одновременно ходатайствовали о применении мер предварительной защиты в виде приостановления действия постановления от 26.08.2016 в части возложения на руководителей административных истцов обязанности обеспечения беспрепятственного проезда к имуществу, подвергнутому аресту.
Чем обосновано заявление ОАО «Агроснаб», ООО «Техноснаб» из судебного акта не следует.
Удовлетворяя ходатайство и приостанавливая действие постановления, суд первой инстанции исходил из того, что непринятие мер предварительной защиты может нарушить права административных истцов.
Однако названные выводы суда ни на фактических обстоятельствах, ни на нормах права не основаны.
Вместе с тем, согласно ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» законные требования судебного пристава-исполнителя обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, граждан и организаций и подлежат неукоснительному выполнению на всей территории РФ.
В силу части 3 указанной статьи невыполнение законных требований судебного пристава-исполнителя, а также воспрепятствование осуществлению судебным приставом-исполнителем функций по исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц влекут ответственность, предусмотренную законодательством РФ.
3.Аналогичные недостатки допущены при рассмотрении заявления о применении мер предварительной защиты в рамках административного иска Гурылева П.С., поданного в Корочанский районный суд, которым он просил признать незаконными действия отделения ОГИБДД ОМВД России по Советско-Гаванскому району Хабаровского края, выразившиеся в прекращении регистрации принадлежащего ему автомобиля; действия инспектора ДПС ОГИБДД ОМВД России по Корочанскому району, выразившиеся в изъятии свидетельства о регистрации транспортного средства и государственных регистрационных знаков, обязать возвратить изъятый документ и государственные регистрационные знаки.
Одновременно было подано заявление о применении по административному иску мер предварительной защиты в виде запрета на утилизацию и пересылку в ОГИБДД ОМВД России по Советско-Гаванскому району Хабаровского края свидетельства о регистрации транспортного средства и государственных регистрационных знаков.
Удовлетворяя ходатайство административного истца, суд указал, что непринятие заявленных административным истцом мер до разрешения судебного спора может создать опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца.
Почему суд пришел к такому выводу, судебный акт суждений не содержит.
Согласно абз. 2 п. 51 Правил регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденных Приказом МВД России от 24.11.2008 № 1001, при прекращении (аннулировании) регистрации регистрационные документы, паспорта транспортных средств, регистрационные знаки, в случае их наличия, сдаются в подразделение Госавтоинспекции и утилизируются в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
Однако, выводы суда о принятии мер предварительной защиты на фактических обстоятельствах, указывающих на угрозу нарушения прав административного истца, нормах права, подтверждающих наличие таковой, не основаны.
4. Гражданин Исламской Республики Афганистан Вализада М.Ю. прибыл на территорию Российской Федерации на основании однократной обыкновенной частной визы и обратился в УФМС России по Белгородской области с заявлением о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации.
Решением миграционного органа заявителю отказано в удовлетворении его просьбы по мотиву отсутствия гуманных причин, требующих его временного пребывания на территории Российской Федерации.
Вализада М.Ю. обратился в суд с административным иском, в котором просил признать незаконным и отменить названное решение, одновременно просил приостановить его действие.
Учитывая, что требования административного истца о применении мер предварительной защиты по административному иску основаны на законе, суд первой инстанции пришел к выводу, что они подлежат удовлетворению и приостановил исполнение решения УМВД России по Белгородской области об отказе в предоставлении временного убежища.
Иных мотивов, правовых обоснований по которым суд первой инстанции пришел к выводу о применении мер предварительной защиты определение суда не содержит.
Вместе с тем, гарантии лиц, ходатайствующих о признании беженцем закреплены в ст.10 Федерального закона от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах», согласно ч. 1 которой лицо, ходатайствующее о признании беженцем или признанное беженцем либо утратившее статус беженца или лишенное статуса беженца, не может быть возвращено против его воли на территорию государства своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) при сохранении в данном государстве обстоятельств, предусмотренных пп.1 п. 1 ст. 1 настоящего Федерального закона.
В силу ч. 2, ч. 4, ч. 5 ст. 10 Федерального закона от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах» решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц, связанные с исполнением настоящего Федерального закона, могут быть обжалованы в вышестоящий по подчиненности орган либо в суд.
В соответствие с ч. 4 ст. 10 Федерального закона от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах» до принятия решения по жалобе лицо, подавшее жалобу, и члены его семьи имеют права и выполняют обязанности, предусмотренные ст. 6 и ст.8 настоящего Федерального закона, в части, не противоречащей настоящему правовому положению данных лиц.
Согласно ч. 5 ст. 10 Федерального закона от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах» лицо, получившее уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем, либо лицо, получившее уведомление об утрате статуса беженца или о лишении статуса беженца по обстоятельствам, предусмотренным п.1 и пп. 2 п. 2 ст. 9 настоящего Федерального закона, и использовавшее право на обжалование решения об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем либо решение об утрате статуса беженца или о лишении статуса беженца в соответствии с настоящей статьей, обязано покинуть территорию Российской Федерации совместно с членами семьи в течение трех рабочих дней со дня получения уведомления об отказе на жалобу при отсутствии у данных лиц иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации.
В силу приведенных норм до принятия окончательного решения по административному делу по настоящему иску, Вализада М.Ю. не мог быть возвращен против его воли на территорию государства своей гражданской принадлежности, а, следовательно, принятия мер предварительной защиты не требовалось.
Проведенное обобщение также показало, что некоторые судьи не видя различия, вопросы приостановления исполнительного производства разрешили, как вопросы принятия меры предварительной защиты, мотивируя свои определения тем, что для принятия такой меры отсутствуют предусмотренные ч. 1 ст. 85 КАС РФ основания (определение судьи Октябрьского районного суда г. Белгорода по заявлению Беликова И.В.; определение судьи Алексеевского районного суда по заявлению Ковалевой В.П.; определение судьи Алексеевского районного суда по заявлению Вакало А.А., определение судьи Яковлевского районного суда по заявлению Козакова А.В.).
Такие выводы основаны на неправильном применении норм процессуального права.
При рассмотрении заявления об оспаривании постановлений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя суд вправе в этом же процессе разрешить вопрос о приостановлении исполнительного производства полностью или частично по заявлению взыскателя, должника или судебного пристава-исполнителя (п. 4 ч. 2 ст. 39 Закона об исполнительном производстве) (п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17.11.2015 № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства»).
При этом заявление о приостановлении исполнительного производства рассматривается в десятидневный срок в судебном заседании с извещением взыскателя, должника, судебного пристава-исполнителя, неявка которых не препятствует разрешению указанного заявления (ч. 2 ст. 358, ч. 3 ст. 359 КАС РФ).
Судьи же разрешили вопросы приостановления исполнительного производства без судебного заседания и извещения о нем всех лиц, участвующих в деле.
Необходимо обратить внимание судов на основные ошибки, допускаемые при рассмотрении указанных заявлений, во избежание допущения их в дальнейшем.
Судебная коллегия
по административным делам
Белгородского областного суда